通报批评格式(如何正确使用通报批评?)通报批评格式(如何正确使用通报批评?)
首先,问题被提出来了。
案例一:2017年9月,某区住建局在审核A公司申报的建筑企业资质材料时,发现存在提供技术工人虚假证明的情况。随即,该局向各相关单位下发了《关于伪造A公司资质申报的通知》。《通知》显示,经查,A公司在资质申报过程中提供技术工人虚假信息,存在欺诈行为。依据《建筑法》、《行政许可法》、《建筑企业资质管理条例》、《建筑工程企业资质申报弄虚作假处理办法》等规定,对A公司给予通报批评,对其资质申请不予批准,责令改正。
根据规定,对于施工企业在资质申报过程中的弄虚作假行为,应当依据《行政许可法》和《建筑企业资质管理规定》的相关规定对企业进行调查,并依法作出行政处罚决定,而不是以通报批评代替行政处罚决定,建议某区住建部门予以纠正。案例二:2017年11月,某市住建局招投标管理部门起草了《关于投资有限公司招投标过程中有关事项的通知》,并提交监管部门进行合法性审查。通知指出,近期部分单位在招标过程中出现了一些不良情况…某产业发展公司因招标需求变化,在截标前终止项目招标,造成部分潜在投标人浪费招标成本。某造价咨询有限公司作为开元住宅小区建设项目的招标代理人,在招标过程中误将工程总投资填报为中标临时评估,导致招标资料混乱。深圳市生活网络咨询有限公司作为某生态供水项目的招标代理人,错误输入控制价数据,公示错误的控制价,造成招标数据混乱。“针对上述情况,经研究,我局决定对上述公司给予通报批评。”
根据政策法规部门的审核,依法行政是行政执法的一项基本原则,行政机关执法必须有法律依据和法律权限。招标投标领域的法律法规没有规定哪些行为是不良行为,行政主管部门也没有出台不良行为认定规范。因此,如何认定不良行为没有法律依据。即使法律法规规定了不良行为,行政机关也应当遵循调查认定、陈述申辩等程序。因此建议招标部门进行修订完善。
案例三:2017年5月,某市住建部门收到相关部门关于移交建筑企业违法行为的函,并附监管部门作出的三份《监管决定书》。根据上述《监察决定书》,2010年12月,SD公司以SY公司的名义参与了某水利工程设备采购招标,公司法定代表人在中标后要求评标专家Y给予Y 10万元。2011年11月,某污水处理厂项目设备采购过程中,SD公司法定代表人请评标专家M代为照管,中标后给予M 20万元。根据上述《监察决定书》,招标部门起草了《关于工程建设领域违法行为的通报》,认为SD公司的行为已构成招用资质、贿赂评标专家的违法行为,但上述违法行为已超过起诉期限两年。鉴于上述实际情况,经研究,我局决定对SD公司进行全市通报批评。
监管部门审核认为,监察决定是违法公职人员依照法定程序作出的行政处分决定,相关部门的移送函是根据职责提供线索。住建部门收到移送函后,应及时启动调查处理程序,对其违法行为作出事实认定,并在保障行政相对人陈述和申辩权利的基础上发出相关通知。
上述三个案例分别反映了当前行政机关运用通报批评存在的几个共性问题:一是将通报批评与行政处罚完全混为一谈;二是无法律依据开展通报批评;三是不履行法定程序进行通报批评。下面,我们分析一下知情批评的法律概念和特征,以帮助人们准确地使用它。
二、通报批评和通报歧视。
(一)通知是一种官方文件。
根据《党政机关公文处理规定》(中办发〔2012〕14号),通知“适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、通报重要信息”。据此,通告主要用在以下三个方面:一是表彰先进。被表彰的对象可以是先进集体或先进个人,也可以是先进人物或先进事件所体现的先进思想、先进精神和先进经验。比如,2017年4月24日国务院办公厅印发的《关于表彰鼓励2016年落实相关重大政策措施成效明显的地方的通知》(国办发〔2017〕34号)就不准确。第二,批评错误。通报内容包括对违反重大法律或纪律的组织和个人的事实认定、原因分析、处理结果和改进措施的建议。比如,2017年6月8日,国务院办公厅印发《关于监督问责典型案例的通知》(国办发〔2017〕53号),指出2017年2月至5月,国务院办公厅会同监察部等有关部门开展了相关核查问责工作。经国务院批准,为进一步严肃纪律,发挥反面典型警示教育作用,现通报16起典型案例。三是传达重要精神,通报重要信息。如2017年12月12日,国务院安委会办公室发布《关于开展全国安全生产大检查的通知》(安委会办〔2017〕36号),向社会通报了2017年7月至10月在全国范围内开展的安全生产大检查情况。
作为公文的一种,它具有以下特点:一是发送主体的权威性。通知一般由各级党委、政府及其工作部门发出,其他单位不能发出。二是发文对象的特殊性。表彰和通报批评针对的是特定的组织或个人,而事件或通报一般针对的是重要会议精神、重要事件的过程和处理等。三是出版范围的广泛性。该通报不仅适用于党政机关内部系统,还向全社会公开发布。
(二)行政机关出具的通报批评是具体行政行为。
所谓具体行政行为,是指国家行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织、行政机关在行政活动中委托行使行政职权的组织或者个人,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,就公民、法人或者其他组织的权利和义务,作出的单方面行为。具体行政行为具有以下法律特征:一是行政性。具体行政行为体现了国家行政权力的运行,旨在实现国家行政目标。第二,特异性。具体行政行为不同于抽象行政行为,具体行政行为针对的是具体事项的具体行政相对人。第三是外部性。具体行政行为的外部性使其不同于内部行政行为(如单位内部的奖惩决定)。第四,单边。由行政主体单方作出,行政行为的成立不以相对人的同意为基础。第五,法律效力。具体行政行为可以直接对权利义务产生法律效力。
通报批评是通报语言具体运用的结果,是在一定范围内对特定行为人的错误和违法行为进行宣传的措施,希望行为人或他人能够吸取教训,引以为戒。行政机关实施的通报批评行为主要有两种:一种是行政机关内部上级部门或监察部门对违纪人员的处理。此时,通报批评是内部行政行为,不是具体行政行为,不纳入行政复议、行政诉讼的受案范围;另一种是行政机关在一定范围内公布违法事实和对违法行为人的处理,对其名誉、信誉造成损害,对违法行为人进行制裁教育和广泛教育他人的措施。此时,通报批评是行政机关作出的行政行为,能够对行政相对人的实体权利(名誉)产生实质性影响,因此属于具体行政行为范畴,行政相对人可以据此提出行政复议或行政诉讼。
(3)通报批评不是行政处罚,但会对特定行为人的权利产生实质性影响。
行政机关对行政相对人进行通报批评的法律性质在学术界和实务界一直存在争议:
一种观点认为,通报批评实际上是一种行政处罚,它与其他形式的处罚构成了我国完整的行政处罚体系。比如王敏灿教授在《行政法概要》一书中认为,通报批评是一种行政处罚。《行政处罚法》颁布后,虽然法律本身没有对通报批评作出明文规定,但学者们仍然认为通报批评是一种行政处罚。因为通报批评和警告一样,是一种影响被处罚人名誉的惩罚形式,它通过公开发布的方式损害被处罚人的名誉和信誉,从而达到制裁、教育自己、广泛教育他人的目的。可见,持这种观点的人实际上把通报批评等同于《行政处罚法》规定的警告,认为是一种申斥和处罚,行政处罚的一般程序应当依法适用。
另一种观点认为,通报批评不是行政处罚。理由如下:一、通报批评的性质不是申请纪律处分。因为党纪处分的适用是指行政机关以正式方式指出当事人的违法行为,而在通报批评中,处分的效果和目的是通过实际影响当事人名誉和社会影响压力的方式来实现的。二是纪律处分由行政机关直接向违法方提出,而通报批评不直接向违法方提出,甚至在一定范围内向全社会公开。三是惩戒处罚一般是对违法行为轻微、社会危害性不大的当事人实施,实际处罚力度应该是各类处罚中最轻的。但是,通报批评不仅影响当事人的名誉,还可能严重影响其经济利益,处罚的实际结果往往强于其他种类。
笔者赞同第二种观点,认为通报批评不应视为行政处罚,如果将通报批评视为行政处罚,则违反了法定处罚的基本原则。《行政处罚法》第三条明确规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法律依据或者不符合法定程序的,行政处罚无效。”根据行政处罚的法定原则,行政处罚的设定、种类和幅度应当依据职权由法律、法规或者规章规定。但现行《行政处罚法》并未将通报批评列为行政处罚的一类,因此通报批评不能列为行政处罚的一类。事实上,《行政处罚法(草案)》对行政处罚的类型采取了理论上的分类,即规定了四种类型:纪律处罚、财产处罚、资格处罚和人身自由处罚。其中,申斥处罚包括通报批评。正式颁布的《行政处罚法》不仅改变了草案的分类方法(而不是一一列举),而且从处罚类别上取消了通报批评。事实上,这一变化表明,立法机关从立法角度否定了通报批评作为行政处罚的可能性。
需要注意的是,行政机关对行政相对人作出的通报批评虽然不是行政处罚,但会对特定行为人的权利产生实质性影响,属于具体行政行为。因此,当行政相对人认为通报批评侵犯了其合法权益时,可以依法申请行政复议或行政诉讼。在推进法治政府建设的大环境下,行政机关不应随意使用通报批评,而应遵循一定的法律原则和程序,避免不必要的法律风险。
三、行政机关应当如何正确运用通报批评?
(一)正确区分行政处罚和通报批评。
案例一,由于某区住建局不能正确区分行政处罚与通报批评,混淆了二者,导致法律适用错误,因此其作出的通报批评无效。行政机关发现企业或者个人有违法行为的,应当依照《行政处罚法》等有关法律法规立案调查,在查明违法事实的基础上依法作出处罚决定,然后以通报批评的方式向社会公布调查情况。
(二)依法保障行政相对人的辩护权。
目前,我国尚未制定专门的行政诉讼法,相关行政程序散见于《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律中。通报批评虽然不是行政处罚,但其法律效力与警告类似,会影响行政相对人的声誉。因此,在运用通报批评时,应遵循查明事实、保证行政相对人陈述和申辩等基本程序。案例二,行政机关通知的内容不是以法律、法规或者其他规范性文件为依据,在认定事实之前没有听取行政相对人的陈述和申辩,涉嫌程序违法。案例三中,虽然监管决定中已经描述了SD公司的违法行为,但监管决定主要是对违法公职人员作出的行政处罚决定,不涉及对SD公司的处罚。住建部门应当启动调查程序,在查阅相关资料、听取企业陈述和申辩后,作出违法事实认定,最后向社会通报有关情况。
(3)合理确定通报批评的范围和时间。
由于通报批评需要在一定范围内公布,不仅会影响行政相对人的声誉,还会带来巨大的经济利益损失,在某种程度上比警告、罚款等行政处罚更为严厉。因此,根据同等处罚原则,行政机关可以根据违法行为的危害程度合理设置通报批评的范围和时间。比如,有严重违法行为的,可以在依法作出行政处罚决定后,通过新闻媒体向社会广泛公布;但对于一些轻微的不良行为,可以在一定程度上、一定时间内限制通报批评,达到社会效果和法律效果的统一。